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陈诚抗战回忆录(中)

第三章　一般性的行政改革及建议
第一节　调整机构
　　纷歧错杂的行政机构，足以降低行政效率、虚糜国家财用，我前在第二章中，经已约略提及，并将调整机构，列为「施政要旨」之一端。
　　任使机构不合理状态的存在，我认为这就是敷衍塞责「官僚主义」的一种表现，这种表现是万不能有的。所以我从二十九年（一九四○）复职之日起，到三十三年（一九四四）离职之日止，对於湖北省各级行政机构，曾作过四次之多的调整。我觉得唯有这样「不惮烦」的做，才不致落入官僚主义的窠臼。
　　这四次调整机构的时间及其范围是这样的：第一次是在二十九年九月办的，以裁并骈枝机构与减少主管兼职为范围；第二次是在三十一年（一九四二）八月办的，以调整社会行政机构为范围；第三次是在三十一年十二月办的，以调整全省省、县各级机构为范围；第四次是在三十二年（一九四三）元月办的，以调整各行政督察专员兼保安司令组织为范围。
　　这四次调整的详细经过情形，此处无需备言。简略的说，我们调整的原则，只用四句话即可包举无遗，那就是「精简组织」、「统一事权」、「分别责任」、「功过有归」。
　　根据这一简单原则，我们把：
　　一、各种特殊或临时机关，一律取消，其业务划归同一性质的机关办理，务期事权统一、责任分明。如省级的非常时期地方行政人员研究会、建设合作委员会、战区学校员生登记处、教员检定委员会、教育设计委员会、施巴警备司令部、军事教育队、保安团指挥部等机关，均经分别归并或取消，所有业务交由各厅处、局负责办理。县级之教款清理委员会、国民兵团、经理委员会、空袭紧急救济办事处、夏令卫生委员会、义教社教推进委员会、教育设计委员会、教款稽核委员会、农林推广处、合作促进会等，亦均裁并。所有业务分别交由县政府各有关科、室办理。这些裁并的机构，都是在原有系统以外另行陆续设立的。其中有些是本省为适应当时情况，自行设立的，但大多数都是中央各部会所设置，实际并无必要。我们既已深知骈枝不合理机构之存在，只有害处，没有好处，所以就不问其为中央或省、县所设，均一律予以裁撤。其中容有不为中央所许者，我们也反覆呈明不便遵办之理由，以求贯彻初衷。如粮食增产督导处、图书杂志审查处、统计处、电化教育服务处、国民体育委员会等，我们就始终没有成立过。
　　二、由省主席或县长兼任主管的兼属中央系统的机构，以及省、县内部或与其他机关合组之委员会，均按其性质，切实加以调整。如省主席兼管的军管区司令部、保安司令部、防空司令部、省训练委员会、省干训团、省航空建设协会分会、省动员委员会、省委任职公务员铨叙委托审查委员会等事务，均分别交由各厅处长代为负责。其由县长兼职的机构，各防护团、新生活运动促进会、监所协进委员会等，其事务均分别交由警佐兼副团长、县党部书记长及审判官等代为负责。因为主席、县长的本身工作，已极繁忙，再兼管更多的其他职务，实为事实所不许。
　　这只是一次初步的调整，以後感觉此类机构，有些根本就可以不必设置，还不单是省主席或县长能否分身兼任的问题。因而再作一次进一步的调整，就是将这些无需骈设的机构，予以裁并或改组。如：
　　摙啤×”
　　攌省保安司令部防空司令部组织取消，业务并入警务处；
　　攍省动员委员会予以结束，仅留名义，所有业务视其性质分别划归党政各机关办理；
　　攎省训练委员会名义保留，业务并由人事处办理；
　　攏航空建设协会湖北分会名义保留，业务并由财政厅办理；
　　攐省军管区司令部改组，缩小编制，由副司令负责主持；
　　攑省赈济委员会名义保留，业务并由社会处办理。
　　摜萌柿”
　　攌县动员委员会保留名义，不设机构，业务并由县政府民政科办理；
　　攍国民兵团撤销，业务并入县政府军事科办理；
　　攎县农业指导处撤销，以原有人员，充实县政府建设科；
　　攏县训练所与合作指导室均直隶县政府，不另成系统。
　　三、省政府所属各单位，认为没有独立设置必要的，按其性质一律归并原有各厅处。其有虽应设置，但无直属省政府必要者，亦按其性质，分别改隶各厅处局，使其系统简化、责任分明。如：
　　摙啤　管理处撤销，业务由建设厅接办；
　　摜啊作事业管理处撤销，业务并由社会处办理；
　　摗　〕搿组织缩小，改隶民政厅；
　　撚拧事处改设人事室，隶属秘书处；
　　撣小”誇局与省田赋管理处合并，改为田赋粮食管理处，隶属财政厅。（此系三十一年十二月所调整，其时中央尚未设置田赋粮食管理处）
　　四、行政督察专员兼保安司令公署之组织，则略予充实加强。除原设民政、财政、建设、教育、警保五科和秘书、会计两室外，并加设视察、技士、军法承审员、统计员等，使能配合省、县两级，增强行政效率。
　　以上是我们四次调整省、县各级机构的实施概况。经过这四次调整之後，省、县的组织，都显得精简多了。在省的方面，仅存民政、财政、建设、教育四厅和秘书、社会、警务、会计等四处；在县的方面，仅存民政、财政、建设、教育、警保五科和秘书、会计两室。此外，再有就是绝无裁并可能的直属中央机构了。在这些机构中，仅军管区司令部的主管，规定仍由省主席兼任，其他均由中央令派。至此，不仅省、县机构已大为精简，而且主席与县长也可不必再为兼职的问题所烦扰。主席与县长能专心致志於省政与县政，然後综名核实、励精图治，才谈得到提高行政效率。
　　机构由繁复而简单、由分散而合一，这种调整办法，就是根据「精简组织」、「统一事权」的原则来的；职责由兼摄而专主、由集中而分任，这种调整办法，就是根据「分别负责」、「功过有归」的原则来的。
　　调整机构之後，究竟有什麽效果没有？难免有人会提出这一疑问。《大公报》记者孔昭恺和朱启平两君曾经有过下面的报导：
　　川鄂公路在管理上分为两段：川境一段归西南公路局管，湖北一段由湖北建设厅管，因此也就各开各的车。湖北段每天可有车行驶，川境段几天一班。相隔不远的两个站，前者售票、检查、养路三种工作，共为一个机构；後者同样三种工作，却分为三个机构，人数前者少而後者多，工作效率前者高而後者低。这对照太强烈了。（三十一年十一月六日《大公报》，孔昭恺：〈恩施之行〉）
　　役政本是难办的，难办到一直使我进了湖北境内，才略略松囗气。在湖北境内，我没看见在川境所见的情形。市镇上照常赶场，没有吓退单身远地的客商。老百姓绝对拥护抽签，但是没有抽到的，不致被强迫了去，被抽到的，也无法逃避。（三十二年六月十九日《大公报》，朱启平：〈鄂西纪行〉）
朱启平君的报导，只不过是说：湖北办理役政，尚无多大毛病而已。他并没有说为什麽能够有此结果。这原因当然并不单纯，但是有一点是很明显的，就是湖北役政由县政府直接办理，责有专归，苛扰减少，所关实甚重大。比起设有组织庞大的军管区司令部及国民兵团的省分，反而易於居功诿过者，自然要稍胜一筹。至孔昭恺君的报导，一望而知是「一个和尚挑水吃，……三个和尚没水吃」的道理了。
　　机构由多变少、由大变小，由堂堂设置官署变为仅仅保留名义，自会节省许多经费。此为不证自明之事，故不再赘述。
第二节　划分权责
　　职权的不分明，将无法课以责任；责任的不分明，将无是非功过之可言；是非功过的混淆，小则足以偾事，大且可致败亡，都是毫不稀奇的事。所以划分权责，在行政改革上，是异常重要的一种措施。
　　委员长於民国二十九年（一九四○）春间，即开始倡导行政三联制，次年於先後成立中央设计局及党政工作考核委员会後，此一制度即已付诸实施。在中国行政改革的进程中，这是划时代的一件大事。
　　行政三联制的精义，委员长讲的很多，不能一一详述。但概括起来说，有两个重点，是必须把握的：一个就是「设计」、「执行」、「考核」三种工作的「联系」；一个就是「设计」、「执行」、「考核」三种职权的「划分」。工作上的联系，与职权上的划分，譬如鸟之有两翼、车之有两轮，是缺一不可的。我在前章谈计画问题时，已提到过「联系」，所以现在再专题谈一谈职权的划分。
　　委员长对於这个问题，也有过很多的指示，如说：
　　我们在行政上，不特要实行幕僚长的制度，并且要实行我常常提倡的「分层负责制度」，就是各级机关，无论大小职务，皆要订定办事细则；而各机关的办事细则中，对於各级员司的责任，应另立一章，详行规定。自秘书长、处长、科长、科员等均有明显的法律上的权责，使功过有归，则事务的处理，不必通通由长官一人来决定。某种事件，到某层为止，法律上定得清清楚楚，不特可以避免推诿卸责之弊，而对於事务的处理不必再重重叠叠去核批，必定比现在快当有效得多了。（委员长：〈行政三联制大纲讲词〉）
读过这一段话，对於划分职权的道理，已可一览无馀。所以负有行政之责的人们，没有探究应不应划分职权的馀地，而是应当研求怎样划分的切实办法。
　　湖北省政府对於这一问题，曾经作过各种规划，譬如拟定分级负责实施办法、各厅处职掌准则、各机关办事通则、办事细则，以及各种分层负责办法及表格等，种类繁多，不能一一备举，仅撮其崖略，分述如後：
一、分事负责
　　分事负责就是明确规定各单位的职权的意思，每一件事只由一个机关去管理，不得有牵连含混之处。并规定每一件事的处理，尽量交由原有各主管机关负责，力求避免另设机关，或召集会议与成立各种委员会等的临时措施。这种办法，不是说一个机关只办一件事，而是说一件事只让一个机关去管理。因为我们深知职权的分割，就是争权和卸责两大病端的起源，欲於此中求取行政效率，实无异与狐谋皮。
　　例如禁烟一事，中央原分属两个机关去办。要内政部禁烟委员会主管禁种、禁吸；而要财政部主管禁运、禁售。中央既然如此，各省自然一例照行，也由民、财两厅分别主管，甚至还有另加禁烟会、缉私处两个主管单位的。在中央方面，分割禁政的办法，其得失利弊如何，我们不予置评；至於在各省地方方面，根据我自己的体察与经验，实在看不出有什麽分割的道理与必要。难道禁种、禁吸是禁烟，禁运、禁售就不是禁烟了吗？既然禁烟只是一回事，因之在湖北我就极力主张统一管理禁政。无论种、吸、运、藏、售、制之管禁，一律责成民政厅负责。我在湖北几年，旁的不敢说，禁烟做的非常彻底，则是颇堪引以为慰的。然而揆厥原因，不能说与分事负责的规定无关。
　　此外，如关於田赋、粮食之管理及积谷徵收事项、平价物品之供应事项、物物交换之筹划考核事项，都规定由财政厅负责；关於凭证分配之考核事项、合作事业之筹划及考核事项、民众团体组训之筹划及考核事项、社会福利及社会运动之筹划及考核事项、管制物价事项，都规定由社会处负责。其馀如驿运业务归并於建设厅，人事管理及训练归并於秘书处，防空与军运归并於警务处，这都是在不另设立机构的原则之下尽量做到分事负责的措施。我觉得「四海困穷」到了今日的地步，姑不论为提高行政效率，我们应当这样做；就是为了节省一点民脂民膏，也应当这样做。
二、分级负责
　　分级负责就是明定上、下级机关的权责，使彼此不相侵越的意思。如中央之於省，省之於行署、专员公署，专员公署之於县，都应当明白规定其职权，不使稍有混淆，以符国家分设各级机构之本意。
　　中央各部会往往对於省府各厅处，直接发号施令，这可能是为了一时的便宜，但省府这一级组织的完整性，却由此遭受破坏。同样的，如省府直接对县、市政府各课、室发号施令，则行署、专员公署或县、市政府岂不都成了赘旒？我们为了让各级机构尽量发挥它的作用，因之又有分级负责的规定。
　　省政府不能替中央规定办法，我们只能建议，希望中央不要侵越省政府的职权，这一层我在本章第四节中将另有说明，此处不赘。现在只说省政府所能规定的分级负责办法。
　　过去省、县两级政府的职权，是相当紊乱的。省属机关散处各县者甚多。省府直接指挥、监督，既有鞭长莫及之感，而当地专员、县长，又无权过问，於是这类机关因无拘无束而枉法病民者有之，因无援无助而形同虚设者亦有之。我们希望中央能把省境内的机关，尽可能交给省府来指挥、监督，因此，我们乃有县境内的机关，尽可能交给专员、县长来指挥、监督的规定。其概况如左：
　　摙躗属应归县辖民、财、教、建各项业务，拨归县政府直接管理（如县立初中、卫生院、民众教育馆、省属农业指导员、合作指导员等）；
　　摜

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发布日期：2008-11-15 6:16:55 作者：出处：

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2008-11-15