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大部制之后中国行政管理体制改革的路径

托了很大的期望，我们一直强调***领导下的改革，强调中国特色社会主义的改革，在党的领导下，我们期望这场改革尽管形式是审慎渐进的，但最好不是权宜之计，走哪算哪，而是能有一个政治的高度，能够有整体一盘棋。就这个文件提出的政府行政体制改革，我觉得狭义上是值得鼓舞的，但说到它的落实，显然单纯这个文件所关系的行政体制本身，是无法真正实现的，因为它需要其他的条件，具体说，它需要其他方面的改革予以配合和协调。我认为，至少在如下两个方面需要配合或配套，才能完成。一个是司法制度的改革，一个党政关系的改革。
关于党政关系，邓小平早在三十年改革之初就明确提了出来，现在这个问题即便是为了落实政府行政体制的改革，也需要有所动作，有所配合。这个文件提出“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，这些分开的前头还有一个关键的“党政分开”，没有这个分开，前面的一系列分开是很难真正落实的。就政府政体来说，前面的分开就够了，由此可以实现一个现代的宪政政府，一个高效的公共政府。但是，就中国的现实条件来说，党政关系又是一个不得不面对的严峻问题。如何既实现党的领导，又贯穿现代政府治理原则，这是一个难题。对于这个问题的解决，既需要***的大智慧，也需要全社会的积极参与。关于法治化问题，我在前面已经谈到了，也是一个关系政府行政体制改革的重大问题，也有待深入探讨，我认为这个问题的解决有助于党政关系问题的解决。对此，我是这样理解的，中国***对于国家政治体制的领导，是历史实践和宪法都已经确立的，而且已经构成了现行的国家制度，这是无可争议的事实。
问题在于在政府行政体制改革中，乃至在司法制度的改革中，在党政关系问题上，应该遵循法治化的路径，通过法治来实现党的领导。***通过对于国家制度的领导，实现了法制统一，党的意志已经转变为国家法律的意志，依法行政，依法司法，就是贯彻党的领导，就是实施党和人民的意志。在法律之外，不再有其他的党的意志，各级党的组织，各级党的领导人，不可能在法律之外行使党的权力和党的意志，不可能干涉政府行政和法院司法。因为党是通过法律来体现对于国家、政府和司法制度的领导的。当然，这里的党，是指党的集体意志，不是指党的领导人，或一般党员。把党的意志转化为法律，政府严格执行法律，这里头政府和党的关系就比较好处了，各级党的领导机构和党员个人与政府、司法机构的关系应该是干净的，没有任何关系，因为党的意志已经转化为法律了。我觉得如果这样来理解中国的法治化问题，对于政府行政体制的改革，对于党政关系，对于司法制度的改革，都是有益的，富有建设性的。在这个问题上，盎格鲁·撒克逊人的法制经验值得我们借鉴。

任剑涛：
从改革模式的选择上来讲，这次还是渐进式的改制，好改的先改，不好改的延后。大部制本身的建立也不是轻而易举的事情，代价很大。代价之一就是大部制该落实的没落实。有人讲，铁道部欠债太多，哪个部也不想要。即使不说谁要不要的问题，人们也想到了冰雪灾害救了铁道部的结论，原来拟议的铁道部并入交通部就此泡汤。代价之二就是大部制的战略搁置。今年大部制改革本来应该提供给人们两个东西，一是大部制的战略结构，即国务院直属部委究竟是多少个的总体蓝图；二是大部制的推进路线图，即五年内的大部制改革每年坐实的部委改革究竟是哪些。这两个东西没有出台，多半是因为担忧出台会影响各个部委的正常运作，进而干扰大部委制的改革进程，因此都隐匿到大部制的改革幕后去了。
大部制的推行不是一件轻而易举的事情，因此温吞水式的慢慢搞，也在意料之中。英国人讲国家权力坐实在现代结构上付出了400年的耐心，我们为此付出100年的耐心行不行？拿出耐心，该怎么改就怎么改，但是要改的你不能说不改只是一个基本蓝图、推进路线和时间表必须给出来。中央党校的周天勇教授等几个人最近拿出一个中国政改报告，给出了一个60年的时间表和路线图，那是个战略性的东西。那我们这一次行政体制改革是一个5年预期，短期时间表给出了，但路线图似乎没有定出来，这次行政管理体制改革究竟设立哪些大部委都没有给出实际上就是为了较少改革的阻力，这个时候就意味着，行政体制改革以及它启动的政治体制改革，要运用社会力量来推进，不能再蒙在权力的厚重帷幕后面进行。
因为从改革带来绝对利益的角度看，今天大家都是既得利益者，尤其是掌握国家权力的所有人士都是既得利益者。一个人有了一些小小的个人资产，他就会反对改革；一个人掌握了小小的国家权力，他就会拒绝分享权力。因此，激发前者的改革斗志与激活后者的改革愿望，成为今天中国推进改革必须同时完成的两件事情。因此，仅仅依靠领袖人物的推进显然不足以提供两种动力，要运用社会力量，展开社会动员，才能将改革继续进行下去。
消灭既得利益是不可能的，必须承认利益追逐是每一个人的心理、尤其是深层心理的自然倾向。但对不同的人应当采取不同利益诱导方式，诱使他们投身改革。对此，起码对社会的四大层面要区别对待，大词对高层领导，中词对中层领导，小词对基层领导，故事对人民群众。你对谁都讲社会主义、资本主义，对老少一直讲，这种讲法是没用的，反倒引起人们的审美疲劳，对你的主义敬而远之。主义号召、主义治国应当说是聚集不了改革社会资源的。因此，在渐进的行政管理体制改革中，要想聚集有力的改革资源，还必须重新思考改革哲学、重新设计改革战略与策略。
如果从行政管理体制改革过程的连续性上来讲，我们当然不能断然得出此前的改革是失败的结论。但是，我这里强调此前改革的失败，是从改革的中断性上来确认的。中国人一说失败就把前面否决了，不是这个意思。从改革的连续性上，我们宣布任何政府活动、改革活动的失败都没有理由。但是每次改革都成为新一轮改革的起点，就是因为前一次改革已经不能继续运转下去了，它那种逻辑不能延续，它就叫失败。这种失败对于改革的最终成功没有任何负面影响，一点没有否定25年***所做出的改革的伟大尝试。
针对行政管理体制的改革成败质疑，有两个方面的问题要进一步解释一下：
一个就是面对行政管理体制改革必须要做出的几重区分。因为我们习惯于眉毛胡子一把抓，把西方理论文献的和西方实际操作的双重理想混为一谈。这双重理想稍微具体表述一下就是，在文献上的理想就是古典的政经体制设计理想，就是约翰·洛克和亚当·斯密的设计。从某种意义上讲，现代就是形式化的设计，只要试图进入现代，就离不开这些形式化准则。现代文献工夫我们中国人抓得很准，这对实际的政治操作或者改革操作的有益在于，任何改革首先应当确立理想范畴，没有愿景的改革缺乏目标指引；但不利在于任何改革如果以文献的理想作为根据，改革必定破产。因为任何改革必定是被动适应的一个社会变迁过程，而不是主动设计的理论产物。但对于任何改革，中国人始终愿意把它解释成主动设计的过程，这个是错误的。现代行政理论、政治理论，都是事后归纳的而不是提前设计的。比如一个最简单的东西，约翰·洛克和亚当·斯密的政经设计，远远滞后于英国资产阶级本身对现代经济和政体的实践，而不是一个先在的套套（total）逻辑。从1215年到1688年，好几百年了，英国人才从理论上总结归纳出现代政经基本原理。这是一个事实描述。就像人家把马克斯·韦伯批得那么厉害，我说马克斯·韦伯有一点永远推翻不了，尽管新教伦理对资本主义精神是一个单一要素解释，但是因为它具有西方资本主义整体理想类型唯一性的事实依据，你就没有办法推翻它。事实先在了，相应的理论建构也就具有同样有力的支持力量。
《意见》里提出的“四个二元分离”，首先我们要搞清楚不是一个文献性的要求，也不是西方运行500年的现行制度的政治理想类型的要求。而是中国迈进到今天的改革开放境地必须的两重分立。一种文献性的、一种操作性的，两种理想类型都无法直接用来刻画《意见》的改革筹划。如果这两个原则不区分清楚，我们就没有办法为***进入被动的运作状态来筹集改革的正当性资源进行辩护。因为改革始终是当下营运的，我们习惯于把过去的理想和未来的目标切割开来，然后把当下的视作理论解剖的对象，而不视作一种当下诸要素妥协处理的结果。所以实际上两种理想说还是叫主义先行而不是问题先行。这是第一个要区分清楚的。
第二个要区分清楚的，是人类面对的智力难题、人类共同难题和中国现在要处理的特殊难题之间的关系，这三者之间是有距离的。因为人类共同难题可能是天然屏障，是人类永远都处理不好的。比如说公权是不是公用，公权会不会私用？这是人类面对的、永远的共同难题，我有了权就是想私用，私用只有大小区别，或者只有乐意不乐意的区别。所以限制公权私用是一个人类政治主题。不要把人类共同面对的政治和行政智力难题，拿来作为行政权营运评价和解释中国行政管理体制改革当下状况的理论坐标。对今天中国来说，一个最严重的问题是什么？政体的选择当然是非常非常关键的，但是更严峻的实际问题就是《意见》提到的四个切割。现行行政体制本身的运行绩效是处于衰变状态的，就是因为政企、政资、政事和政社混合在政府运作中，全能政府的绩效衰变就是必然的事情。
一个全能政府必定陷入讹诈性政府的状态。讹诈性政府是个分析型概念，不是骂我们政府的说法。它是说一个包办一切的政府，必定讹诈整个社会来行使其全能职责。比如中国今天的收税机制就具有明显的讹诈性。先前实行的分税制，即国税、地税的分离，实际上是想分享税权，激发中央和地方各自的积极性。但是没有料到，这一套在征税不足的体制下开启的税收体制，高效运转起来变成了讹诈税收的体制。去年中国的税收总额按照海外的报道达到匪夷所思的9万亿，这个数据实在太高，国内公开宣布的税收总额是5万亿，相比于此前两年，税收呈明显的几何级数跳跃。人类历史上没有出现过这种奇迹，不知道我们的政府有没有一丝不好意思的感觉。据说现在又在研究税制改革问题，大致显示了政府讹诈性聚集财源政策的改弦更张。
无论政府怎么运作，它总应该呈现一个下落的富裕状态，即国家相对较穷，中层相对较富，基层相对最有钱，人民手里可支配的收入最为丰裕。发达国家的财富支配状态大致如此。而我们中国刚好相反，中央政府出手阔绰，省级政府收大于支，地级政府收支基本平衡，县级政府差不多入不敷出，基层政府几乎破产，人民手里可支配收入与经济发展不成比例。全国县级政府运作80%依靠财政转移支付，发达的广东据说90%依赖财政转移支付。越富裕的地区，县级财政转移支付越严重，以致于中央政府不得不面对财政转移支付的特殊难题。只要中央财政有太多专项支出，并由中央主导财政转移支付，中国的公共财政就根本不可能实施，公共预算也就根本不可能做出。加上人大、政协代表委员对于政府运作基本上是一头雾水，根本没有监督和控制能力，制度设计的结果与主观期待始终就会疏离。就像政府－社会－市场三元结构一样，总会有一元比较强，另外两元就变得弱小一些，因此均势就变得无比重要。
将政府坐实在公权公用的现代框架中，需要时间和耐心。因为这里处理的是人类难题。英国1215年定立大宪章，到了1297年才真正开始落实下来。我们30年的发展是很快的，30年走过了西方差不多300年的历程，太快太快了，现在我们要有耐心，只要能解决问题，是一个可以期待的改革状态，就可以了，不要设想一蹴而就的限权改革。这是第二个要强调的。
第三个要强调的就是，行政管理体制改革的着重点要落定在官僚体制的建构上。官僚制通通具有的弊病是我们没有办法改的。我们中国人很奇怪，老是想落定现代官僚制改革，但官僚制弊病必须彻底克服。一看就是追求一个不可能的完美官僚制。现代官僚制的成本就是高企的，办事效率就是低下的。但是它有一个基本保证，就是虽然成本起点高、绩效低，但是能保底，具有抵制决策风险的机制，大的决策错误不可能犯。所以美国想修三峡，想修三门峡，想修小浪底，就绝对没门。因为这样的决策机制保底太厉害了。像中国一个省级领导动辄斥资过百亿搞一个大工程，在发达国家就不敢想象，布什总统看到都会掉口水。
官僚体制就是要避免大开大合的行政决策

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发布日期：2008-9-8 11:13:42 作者：出处：学海

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2008-09-08