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大部制之后中国行政管理体制改革的路径

的年份，如果预期目标得到实现，这个时候，它可能就要直接提政治体制改革了。我的这个推进刻画一定是来自于内源的东西，毛寿龙说是思想原则的表达，我认为不对。对今后30年行政管理体制改革和政治体制改革的演变趋势及改革空间有一个总体估算，是改革能否成功“成竹在胸”的需要。究竟改革可以偿付的成本总量是多少，改革的总体收益究竟有大多，务必推动***有一个清晰的计算，否则进入深水区的行政管理体制改革就可能陷入误打误撞的危险状态。
第四，《意见》的出台与***对于自己执政的现实状态自觉具有密切关系。我认为***已经发现维持全能**定位已经不符合分权要求的当下局势，因此想以权力的有效分享来维持有效的统治状态。一个愿意改革的**你就要鼓励，面对令人不满的现实要改，改革总是好的，你从枝节开始改，改到最后都是结构问题。机构问题你改不改？不改不行了，不改就丧失了统治国家的理由。就像东欧国家，从要求工人的权利、福利开始改革，到最后要走到政治权力结构松动的地步，国家的规范建构就开始坐实了。中国也会是这样的。改革初期仅仅想人们有口饭吃，但有饭吃之后要吃好饭，就不能不动妨碍人们吃上好饭的体制，从体制的表面问题上手改革，最后一定落到体制的深层次问题，国家建构和政体选择的问题就此凸显出来。从直接内缘布局开始，一定要拓展到组织外缘的结构组织调整。所以，我认为这次改革调整与以往不一样了，是***对自己的统治处境有了一个清醒的觉悟。因为现在***高层这批人出身于和平年代，跟革命党时期的政治高层不一样，现在执掌**－国家权力的人都是现代大学培养出来的，大多数人都已经拿了博士、硕士学位了。按我的说法就是，他们对社会衡量的清晰和本身知识具有替代性，构成了改革的拐点。像老一辈人，知识上是没有替代性的，也没有新的分析思路，新的格局自然出不来。因此我认为《意见》出台的背景值得重视。
一个***必须清醒才行。对于那些主观意图想维护**利益，但根本无力判断**生机的极左进路，应当拒绝。今天中国一个麻烦的问题是本来维护***利益，但却遭到**力量的普遍反感，这显示出**总体上对于自己的现实处境是迷茫的可怕态势。因此推进***勇敢涉入改革深水区，是清醒的人们应当努力为之的事情。这次中国***十七届二中全会对于行政管理体制改革的意见，具有推进改革的意义，因此给与积极评价理所当然。只是它出台的时机跟今年两会的距离太近，仅仅只有一周间隔，大家没有来得及消化***一直展望到2020年的行政管理体制战略布局具有的重新勾连政治体制改革的战略图，为此将之进行深入解释，大有必要。
至于行政管理体制改革的实际举措，现在确实要开始筹划。但在***现在的党内氛围来看，你不要担心没有举措。***已经意识到了它具有或丧失改革党定位的收益与危险。***高层在试图重建1989年之后中断了的两个链条，试图重新组合改革的社会局面：一个链条叫改革的领导链，一个是改革的人才链。尽管毛左的色彩在一些人身上较为鲜明，但他们不得不推动改革，因为不改革有可能满盘皆输。在《意见》出台的当下，**－国家高层又在发动新一轮思想解放。有人将之称为第三次思想解放运动，我认为是第二次思想解放运动。因为1992年邓小平掀起思想解放运动，是为了接上他第一次的、中断了的思想解放，那是一次思想解放的两个阶段。那次思想解放是要实现“停滞破局”，挽救计划经济，远离国民经济崩溃的边缘，由经济秩序的重建带来有饭吃有衣穿的正常局面。这一次我把它叫做“制度破局”的解放思想。斯大林式的社会主义走不下去了，这个制度必破局。斯大林式的社会主义就是一党独裁，拒绝分享权力，结果造成社会普遍的怨恨，**－国家崩溃于一时，大出人们的意料。今天中国***的领袖属于中生代（还不像台湾主掌国民党、民进党的人士已经属于新生代），这些人对于革命遗产还有眷恋，同时对于现代状态寄予期望，因此会表现出某种矛盾和徘徊。当革命后出身的政治人物登上国家高层的时候，他们不得不努力将现代期望作为整合国家力量的核心问题，今天国家核心价值的讨论在一定程度上显现了这种走势。当**－国家高层与省市县级的领导人达成了现代共识的时候，改革开放初期那种不论具体的政治信仰、制度诉求和人生追求都全心支持改革的领导链就重新链接起来。第二就是现在***致力重建改革的人才链。不能不看到，近十年大家都不愿意去冒险改革了，都不愿意做改革“冒险家”了，哪儿有80年代深圳那一批敢于开拓的行动者？没有。这个时候国家应当对改革人才重视了。为什么？因为改革处于萎靡状态，我们谁都不愿意投身改革，谁给你改革，改革又得不到好处。因此，改革重新建立起不计代价投身改革的人才链无比重要。我认为两个链条的重建，比政企、政资、政事、政社四个分离还更重要。
四个二元分立当然也必须高度重视。但在解读这四个分立的时候，我认为不能从理想的角度去进行，而要从四个分立的深层蕴含上去穿透分立的理由，我把它归结为三个原因：
第一，政企、政资要分开，原因在于体制负载不了体制制造出的利益格局。我们近几年在愤怒声讨所谓既得利益集团，其实这些利益集团都是体制需要、体制锻造出来的。前两年国内大城市缺油，汽车无法行驶，而中石油中石化的利己主义溢于言表，但地方领导、即使是强势领导也敢怒不敢言。这样的利益集团，说到底是既得利益还是制度利益？***到今天还认为国有经济才是统治基础，你却借助市场力量制造出一个个你控制不了的市场怪物，“政治巨无霸”遇见了“市场巨无霸”，而政治巨无霸竟然输给了市场巨无霸。
其实我们的体制需要一个市场巨无霸，所以近期有人提出民营经济也是***的统治基础，所有经济体都给你国家纳税嘛，国家统治应当建立在不同所有制的经济基础上，你干吗非吊死在公有制一棵树上呢？***这次下决心将政企政资分立，可以说终于意识到了拓展统治基础的问题。在一个必须拓展统治经济基础的处境中，你不拓展统治基础，你等于是人为地在限定自己的统治能力和缩小统治资源规模，这自然不符合现实的统治逻辑。
第二，就是体制从甩包袱到显现出重归“规制”的觉醒。30年来，我们政府机构和体制的改革都是在甩包袱，一旦认为政府要退出某个领域，抽身就走，不管不问。此前政府认定的两个重大包袱就是这样一下子给甩掉了——公共卫生、公共教育。全世界荒谬到只有我们一个国家一段时间居然要求镇政府乡政府支付公共卫生和公共教育的费用。镇政府乡政府也狡猾，把包袱同样往下甩，村民不是自治了吗？所有的村小学你村民委员会负担。于是，义务教育搞不下去了，公共卫生状态也十分令人担忧。文盲的增加和SARS的教训，开始改革***和政府的甩包袱心理。
这一次***和政府有了一些规制理性。政府努力把自己与企业、资本、事业单位、社会中介组织通通切开，后两者实行外包，前两者独立运作。但政府不是一甩包袱了之，而是给四类结构提供规则，所以政府要管四类结构，但不具体参与运作，不把运动员和裁判的身份加以混淆。所以我觉得这一次从体制甩包袱到规制觉醒，也是值得重视的重大转变。最近几年左派大谈规制多么重要，把政府批得一塌糊涂，反过来又指责说自由派糟糕，老说政府退出问题，老说告别规制神话，政府什么都不管，把社会搞得毫无保障可言。为此，我们必须强调，现代原则既强调政府跟社会、市场、资本、事业单位要分立，但政府不能不给这四类结构提供规则。两者之间巧妙的平衡，才是至关重要的现代治国之道。
第三，就是国家－社会－市场分割以及它们各自遵循不同运作逻辑，被我们意识到了。此前我们是由一个行政逻辑让市场和社会分离，所以有人把我们中国30年的市场经济实践命名为市场列宁主义，即打着国家名义强力推进市场经济形式，对市场造成高度垄断，市场是畸形的，这叫市场的国家逻辑。社会的处境也是如此，中国的社会实际上是高度行政化的社会，并不存在真正自治意义上的“社会”。雅诺茨基在《公民与文明社会》里特别分析国家、市场与社会的不同结构与运行逻辑，概括地讲就是国家遵循权力逻辑，市场使用价格逻辑，社会信守自治逻辑。三者的不同逻辑在这次的四大分立里头表现得非常鲜明。但这次的大部制改革未能明确贯彻这个原则。大部制改革是由国家发改委来筹划的。发改委被人称为小国务院，它来筹划行政管理体制改革，无异于与虎谋皮。因为发改委这样的机构恰恰是最应该改革的。这次大部制改革最大的问题，就是我称为的政府自主型改革，依然沿循的是此前五次不成功的行政管理体制改革的逻辑，如果按照李强、王长江两位仁兄的说法，说此前的行政管理改革没有失败就是从这个沿循的意义上讲的。沿循的就是政府自主型改革。而我认为中国政府改革应当是一种伴生型改革，你不能排除政府跟***、国权、司法权的关系，你要在四种权力格局中谋划政府改革，要实现一个党权、国权、政权、法权的四维均衡，才足以保证行政管理体制的成功。因此，《意见》提出的四个分立远远比这次的大部制改革要来得重要。

六、政府体制改革与党的建设

王长江：
对我们研究**问题的人来说，政府行政体制改革还是一个属于稍微外围一点的问题，但是我们也要研究，因为毕竟它可以作为探索政治体制核心问题的一个角度。政府管理体制改革可以作为思考的切入点之一，当然我认为政府改革只是其一，另一个很重要的方面是社会本身。此外还有更基础的东西，就是市场经济，它起推动作用，政治体制需要和它相适应。
我想给这次行政管理体制改革的设想一个总的评价。我们知道，政治体制的运作，无非想解决两大问题，一个是合法性的问题，另一个科学性的问题，怎么使用权力才科学。从这个角度看，这个文件主要是想解决权力运行科学性的问题。当然，合法性和科学性是连在一起的，不能截然分开。如果没有合法性，就很难有效率，老百姓都不服从，消极抵抗，权力运行怎么会科学、有效？反过来，你行使权力的时候，老百姓积极响应，权力就有效率了。所以效率和合法性，合法性和科学性这两个是分不开的关系。我们是在这样的前提下来判定这个文件要解决的问题的侧重点。
作出这样的评价，不是说这个文件的意义不大。相反，我认为，它有很强的现实意义，有很积极的意义。为什么？我举其中一两点：一点，我觉得它体现了一种比较现代的执政理念。设计行政体制改革要有思路，这个思路会反映出相应的理念，我觉得这样一种理念在这次改革设计中是能看出来的，加进了现代的因素。过去我们没有这种理念，一种执政的理念。比如说，我们***一直都强调为人民服务。这固然没有错。但过去的理解和现在的理解是不一样的。为人民服务，归根结底就要为人民的利益服务。然而过去，我们并不承认每个人的利益。我们认为，如果承认和允许每个人都去追求自己的利益，整个世界就会变得你争我斗，阶级和阶级之间斗，阶级斗争。为了避免这一点，我们就设计了那套计划经济的模式，它的前提，就是绝对不让你去追求个人利益，只要一说利益，在道德情操上就是不高尚的，是应该被批判被否定的追求。从这个角度去说，老百姓实际上没有自己的实际利益可以表达。既然没有利益可以表达，党又如何代表他们的利益？于是只好归结为党的性质，就是说，党的性质决定了它是老百姓的党，它天生就能代表老百姓的利益。这就是典型的传统计划经济时流行的观念。以这种观念做基础，形成的体制便是，本质上的人民当家作主，形式上成了党代替人民当家作主。整个体制，是一个事无巨细包揽一切的**领导下的全能主义的体制。这也正是过去全能政府的一个最基本的理念。
现在我们看到，情况不一样了。在这个文件中可以十分清楚地看到，强调我们是“为民服务”的政府，不是依据政府的性质、依据控制政府的**的性质来加以引申，而是切实看到了广大公众的利益。既然如此，那么，为民服务，就要把所有应当提供的服务的方方面面都放进去。所以，在社会主义市场经济已经建立的条件下，所谓“服务型政府”不是一个概念，也不是一种主观愿望，而是公共权力与民众的互动提出的要求。对于政府行政管理体制的一系列设计，是建立在这种认识基础上的。从这个角度说，它给了我们一个进一步思考这个问题的逻辑前

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发布日期：2008-9-8 11:13:42 作者：出处：学海

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[网络荟萃] ·大部制之后中国行政管理体制改革的路径

2008-09-08