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大部制之后中国行政管理体制改革的路径

法治在政府行政管理体制改革中的重要地位，认为“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。”指出“加快建设法治政府。”“加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”等。我觉得通过行政体制改革的法治化，进而逐渐深化改革步伐，以行政改革为撬板，推进政治体制改革，这是这个文件隐含的题中之义。从改革三十年来的历史看，我们曾经经历了五次较大程度的行政体制改革，这次的改革如果不流于形式主义，不再随着领导人的人事变动而变形，一个主要的步骤就是建立法治化的改革模式，强化法治的作用。通过法治途径来塑造中国政府行政改革，并使其法制化，我觉得应该是这个文件背后的东西。
第三个亮点，是这个文件首次明确提出了政府行政的公共性定位。关于这一点，主流媒体大多结合大部制的改革框架，讨论了这个方案从经济型政府向服务型政府的转变，我觉得这种宣传还不够到位，因为这里实质上是确立了一个政府职能的公共性定位，公共性才是政府改革的本质。这个文件多次强调政府的职责在于提供公共产品，民主决策、信息透明、接受监督，以及服务于民，加强社会管理，促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，等等诸有此类围绕的事情，说到底都是一个破除过去政府资源垄断、运作封闭和权力不受限制的问题，建立公共性政府，破除政府行政垄断，是问题的关键所在。政府是什么？它不是一个特殊的利益集团为自己谋利，更不是官员为个人谋利，而是为人民谋利。人民是什么？不是一个抽象的词汇，而是具体的每一个国家公民，为人民谋利的最集中体现就是服务于公共利益，政府的本质在于它的公共性，在于公平正义，在这里头，执政为民也罢，为民服务也罢，都是通过公共性原则体现出来。
总之，上述三个亮点是我感到振奋的东西。通过宪政的政府行政体制改革，开辟法治化的实施路径，确立法治政府的公共性原则，这三个方面的审慎改革，在***的领导下，用一二十年的时间，中国社会的前景还是可以期待的。

任剑涛：
我认为《意见》最关键的东西是确立了权力分立与制衡的大思路，而且勾画了一个从小三权分立到大三权分立的发展路径。这对理解《意见》是最重要的，高全喜刚才说的包含宪政意义的内容正在这里得到体现。从小三权分立到大三权分立，不是一个一蹴而就的简单事情。《意见》确立了行政决策、执行与监督的小三权分立制衡，这种分立制衡仅仅具有制约行政权力的意义，它必须往下走到制约其他权力形式的深入境地。按照温家宝总理在今年政府工作报告中讲的思路，加上我的解释意图，中国必须以行政管理体制改革推动、深化政治体制改革。后者是前者的重要政治保障，前者是政治体制改革的重要内容。现代政治体制最重要的内容就是大三权分立，即立法、行政与司法的三权分立制衡。
从小三权分立制衡到大三权分立制衡是一个适当的进路设计。为什么这样说呢？因为中国人对权力分割制衡的现代政治原则是极其陌生的，小三权分立是一个突破口，让人们开始学习接受三权分立制衡的原则。三权分立制衡的原则不能说一开始就落定在中国的政治生活中，中国没有这个传统。古代中国在政道上一直都是绝对主义权力国家。如果一下子搞大三权分立制衡，政治上就可能乱掉，***控制不了局面了，改革前途也随之断送。小三权分立制衡的行政管理体制改革启示大家，有效限制权力的三权分立制衡已经有希望了，已经找到了它的历史起点。它告诉社会要面向三权分立制衡了，告诉你行政体制有决策、执行、监督的划分了。经过若干年，就像中国人接受市场经济一样，经过一个过程就能够实现现代的期待。中国经济体制改革的最初，为什么邓小平不敢讲市场经济，说白了就是让你慢慢来，渐进地接受，先恢复计划经济秩序，然后讲有计划的商品经济，然后讲商品经济，最后终于落定在社会主义市场经济上。限制权力的民主、法治体制的建立也是一样。确立小三权分立制衡原则，就是让你熟悉什么叫三权分立制衡。以往一说就从自由开始限制权力，结果被指责为自由化，陷入一个完全无法推进政治体制改革的泥淖。现在我们从小三权分立制衡开始，促使中国人理解什么叫三权分立制衡，就是从初级的、也就是行政层面的决策权、执行权、监督权分立制衡开始，逐渐进步到国家最高最后权力的三权分立制衡。这样的发展一定不是一步到位的。
在我们这样一个解释意图里面历史渐进的原则非常重要。你看英国，1215年制定出限制权力的《大宪章》，直到1688年光荣革命的时候，宪政民主体制才算基本落实，你看走了多少年？不能说我们现在的行政体制改革符合现代政治的规范模式，所以我对全喜以宪政直接解释《意见》持保留态度。但同时局部同意他的诠释进路，即宪政民主在这里已经找到了起点。《意见》将三权分立制衡原则落定了，并且将政企、政资、政事和政社几个分立的行政体制改革原则做了阐述，这中间两个意味值得强调：首先是权力分割制衡原则得到了明确，这个问题不是我们过度解释，在《意见》中是明确写了的。其次是中国的行政管理体制改革到政治体制改革的进路已经明确勾画，把它们作一个勾连，现代政治最重要的原则即分权制衡原则，已经全面贯穿于其中。市场跟国家的分离、政府与资本的分离、政府与事业机构的分立、政府与社会组织的分立，这些原则我们已经予以承认了吧？现代国家权力体系的分权原则如此明确写进***的文件，我认为这是《意见》最革命性的一个表现。不管是从事上来说，还是从道上来说，我们将道与器结合起来看，都可以发现行政管理体制改革意见所具有的整体的革命意义已经浮现出来了。大部委制开始的行政三权分立改革具有的三个革命性意义，分权原则、宪政体制、法治主张，必将在此后的改革中发挥它巨大的社会政治功能。不从现代政治的原则出发，而是从《意见》的文本里面演绎出来。这是中国从行政体制改革到政治体制改革演进的内源解释，我们有必要肯定***新的努力方向，这是他们对于自己执政方略的一个战略矫正。

五、政治改革与行政改革的内在逻辑

任剑涛：
我想针对这个《意见》，把刚才你们三位（高、李、毛）的发言归结为三个解释路径。首先，高全喜的是宪政改革路径解释，以比较理想的模式来衡量这次改革的模式，用更理想的模式再来衡量这个文件。这是一个宪政前置的解释。我觉得恐怕有问题。因为作为***的***会不会搞一党立宪、或者要不要搞多党政治，我觉得理想模式的解释应对不了现实政治博弈，所以这个解释路径可能有些问题。因为我觉得中共十七大可以另类地解释为一个中共的战略选择，正式的提法是中共17大解决了举什么旗、走什么路的问题，而我们可以不从中国特色社会主义这个角度来解释，我们想说，对中国***而言，举什么旗、走什么路，其实是***试图开辟一个既能维持党的***地位，又能够将国家规范化的新政治道路。这在既有的政治模式里头没办法解释。我既同意又不同意寿龙的说法，同意他说《意见》的承诺意义不是太大，但我不否认17大和《意见》进行这一选择的意义，我认为这东西很重要，因为它与以往的说法不一样，行政管理体制是深化政治体制改革的重要内容，因此行政管理体制的改革具有明确的政治含义，所以有理由把党权党治与国家规范化关联起来
其次，我把李强讲的归纳为国家建构模式。这一解释比全喜要稍微务实一点。因为实际上中国的现代国家建构是没有完成的问题，政体选择也没启动，所以李强关心的问题在这里。问题在于，我认为李强这次把《意见》的价值高看了，《意见》关注的不是国家建构的问题，它关注的最关键的问题是国家建构之下的行政权建构问题。所以我跟李强的解释有所不同。国家建构关注的权力来源的问题，解决好这个问题，才可以叫解决国家建构问题。不问权力来源的都不叫国家建构，只能叫权力运行的改良。所以我觉得李强还需要把国家建构搞清楚一点，当然如果你把政府、市场和社会作为整个国家结构的组成部分对待，你的解释又有点理由。
再次，就是寿龙体现的第三个路径，他的解释体现出明显的担心，我把它称为原则表述。即他认为***的一切表述陈述的都是可能没有多大实质意义的政治原则，实践上则必然是含混的、浑水摸鱼的。总体上来说我同意寿龙的说法。但要注意改革中的***的特殊政治修辞术。实际上在一些似乎是浑水摸鱼的说法里，***在努力推进改革，这点长江兄是最明了的。有时候，在***政治修辞术之外去看问题的时候，一个被它表述的东西没有任何意义，但实际上多少年来***就是靠浑水摸鱼的政治修辞术，把市场经济这么一个与斯大林式共产主义完全不兼容的东西搞成了一个社会主义国家的基本经济模式。所以据此我又觉得，全喜和李强那种红楼梦研究里索引派的做法又是有道理的。
但是我想申述一个内源解释的想法。高、李两位都是用理论模式来框定或者说解释实际举措，所以我特别关注李强说的《意见》符合政治学原理，毛寿龙说的不符合政治学但符合经济学、管理学原理。其实，真正认真加以比较，《意见》与规范的经济学和规范的管理学原理都不符合，更不符合规范的政治学原理。它仅仅试图符合今天中国改革的实际需要。所以我愿意把我的解释路径说成与宪政模式、国家建构、原则表述都不同的内源解释模式。
在内源解释模式中，首先需要分析《意见》的出台背景。我认为有几个因素非常关键。第一，就是***本身发现了把自己作为改革党来聚集统治合法性资源的“秘密”，这是非常重要的战略性选择。2004到2006年来自于极左对于改革的挑衅，***发现自己的改革合法性资源聚集者这个合法性身份正在丧失，这个对他它来讲是非常大的危机。所以极左挑战改革正当性的当初，高层领导人本身是不愿意对这个问题表态的，但到了最后不得不出来表态，这表明他们实际上已经意识到了这个危机的存在。如果不继续把自己这个**和政府作为改革资源的聚集者和配置者的身份来加以维持，它统治国家的理由基本上已经丧失掉了。所以我认为是***的一个自我觉醒，这一点我跟李强的看法具有一致性。需要注意的是，***在改革停滞徘徊的时候，不光是有了危机感，而是感受到了危机，这不是一种心理感受，而是一种现实威胁。因为在极左挑战改革这样的回流当中出现了一个最大的问题，就是计划经济和毛氏社会主义对改革开放的势成否定之势。前几年流行的以前30年的模式否定后30年的做法，不是一种思考的互相否定，而是毛氏的社会主义许诺人民群众当家作主虚幻的政治满足感，把后30年的改革开放这样一个现代社会布局加以否决。当时尖锐提出的前30年和后30年究竟谁对谁错的问题，这样一个政治回流，变成了一个***认为改革上必须突破的直接动因。
第二，就是行政管理体制改革自身确实存在一个问题，李强总结的是五次政府体制改革的经验积累。我与李强的解读正好相反，他认为行政管理体制改革具有连贯性，我认为根本就不连贯，从1982到2003年的五次行政管理体制改革基本上是以挫败告终的。为什么是挫败的？一是现行行政管理体制成为经济发展障碍这个事实现实出来的，二是来自政府体制中的官员感受证明了这一点。三是五次改革根本就推行不下去，只好以下一次改革来重新启动新一轮改革。从1982年以来的五次行政管理体制改革，在结构布局不一样，重要举措差异很大，一点都不连贯。因此不痛下决心，真正推进行政管理体制改革，改革要突破瓶颈就根本不敢奢望。
第三，这次的《意见》对于行政管理体制改革终于有了一个总体的结构布局。这是改革组织者发现以往那种“摸着石头过河”和“不管黑猫白猫抓着老鼠就是好猫”的机构调整和行政体制改革走不下去之后的战略调整结果。此前中国的行政管理体制改革，其实具有体制改革意义的不多，基本都是机构调整。1982年机构调整就有部分大部制改革的意味，但机构的拆并并不直接呈现为行政管理体制改革，机构是个客观设置，体制涉及整体运作。当机构改革走不下去的时候，势必将之推进到行政管理体制改革。当行政管理体制改革走不下去怎么办？第三步改革顺势出现了，从机构改革到行政管理体制改革、再到政治体制改革。但是走到第三步，把行政管理体制改革与政治体制改革勾连起来，就需要重大的突破。《意见》将2020年确立为行政管理体制改革基本成功

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发布日期：2008-9-8 11:13:42 作者：出处：学海

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2008-09-08