华程网 - 电子文库 - 大部制之后中国行政管理体制改革的路径

游客，您好

免费注册

用户中心

支持中心

加入收藏

	网站首页 \| 思想综述 \| 电子文库 \| 谈古论今 \| 现代杂谈 \| 网文荟萃 \| 思想学人 \| 华程商城 \| 华程论坛 \| 澳新信息库\|华程博客

	军事天地 \| 股票纵横 \| 深度探讨 \| 谈天说地 \| 贴图暴笑 \| 生活保健 \| 女性生活 \| 沧桑历史 \|军事外交 \|留学评估 \| 音乐速递

电子文库 - 网文荟萃 - 网络荟萃 - 浏览文章

大部制之后中国行政管理体制改革的路径

公共服务的能力。这一提法还是相当对症下药的。我们现在行政管理体制的主要不足是一方面政府越位，一方面政府缺位。用当年邓小平的话来讲，我们管了很多不该管的事，该管的又没管好。在极端情况下，凡是有力可图的事项，政府部门都趋之若鹜，你争我强，都要管起来，制造寻租和创租的机会。凡是关乎国家社会重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项，政府部门就不那么积极。这次文件明确将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在在重大问题上的决策责任。这个提法令人鼓舞。
二是专门提到改革政府在监管、执法、市场准入方面的行为。近几年来，社会各界，尤其是经济界对政府职能的扩张有许多批评。政府部门通过资格认证、市场准入、监管等手段，将许多权力揽在政府部门手中，制约了市场经济的发展，干扰了市民社会的运作。这次文件明确提到这些方面的改革目标，确实是有强烈针对性的。
当然，这些方面的改革涉及范围广，牵涉问题多，改革的难度相当大。记得邓小平曾讲过，改革是一场革命。实现政府职能转化这些目标不仅是一场深刻的行政管理体制改革，它实在无异于一场深刻的政治与社会改革。如果二中全会提出的目标能基本实现，那么我们从1980年代开始的以现代国家构建为主要内容的政治改革就基本完成，中国的政治体制就会能够基本适应市场经济与市民社会的发展，民主、宪政的改革就会有一个制度基础。

三、政府职能转化的措施需要进一步细化

毛寿龙：
这个文件应该说跟党的所有其他文件一样，都有一个特点，字比较少，每个字后面都隐藏了很多意思,微言大义。
这个文件可以从三个方面来解读，一是从虚的方面来解读。从实施角度来讲，我看了一下，实施的部分，就是第六部分实际上是这个文件里面最薄弱的一个环节，任务重大、任务艰巨，周密组织，狠抓落实，都是比较虚的，只是表个态。在其他方面，表态的话也不少，尤其是加强执法行政和制度建设，健全对行政权利的监督和制度，基本上属于表态型的，表态一方面表明比较重视，另一方面，也表明一种希望。
二是从实的方面来解读。这个决定很多是很实在的，里面的具体的改革措施，改革方案，地方的、办事机构、事业单位改革，都很具体，而且显然是要做的。
三是政治动员，这个决定，实际上是从党的角度，对今后12年行政管理体制改革的政治动员纲领，是在今后12年里行政管理体制改革的具体纲领性的文件。
这个文件有很多好的提法，正确处理中央与地方关系，政企分开，政资分开，政事分开，政府与市场中介组织分开，都是很重要的提法。但技术上可能有很大的难度。如就中央与地方关系来说，这个文件并没有重要的突破。加快政府职能转变里面的第三段，基本没有任何地方自主治理的意思。只是说具体下放，抽象上管，还是那样的，决策最后都是抽象的，去做的都是具体的，中央都是架空的，都是管抽象的不管具体的。在这种情况下，要政令统一，只能是抽象的统一，具体的就不可能统一了。
很多很好的提法，都需要在技术上进行落实，而且需要解放思想，更需要技术上的突破。比如说政企现在怎么分？从技术上说，我们人事上就很难实现这一点。中组部在管干部，那些干部当部长，十几万收入，但到了部级企业，就是几百万乃至上千万的收入。而回到部长岗位，高收入又没有了。大家对此意见很大。人事上统一管理，很难分开，政企就很难分开。
政资分开也一样。现在，我们国有企业都集中在国资委，和其他部委分开了，国资委是特设机构，但也是政府机构。政府和它的关系依然很难处理。国有企业有亏损，政府不管，让其自负盈亏，财政不管，还好说，但如果国有企业营利了，像去年，营利16000亿，政府就不好处理这个营利，让其自己分了？那是国有资产流失；并入财政？那就不是政资分开。国资委如果所管辖的国有企业规模很小，营利规模小，还好办。但是如果营利规模很大，占财政规模的比例很高，实际上是政府的征税，但政府财政很难处理。不认真对待，不好，认真对待，就是政资不分。这个问题不解决，政资也很难分开。
像政企分开、政资分开到现在为止解决了很多问题，但很多问题在技术上没有解决。企业不好，实际上解决了，但逻辑上、思路上没解决，一旦企业好了，政企分开，政资分开都很难。
现在我们建立了市场化的公共财政制度，有了市场化的财政收入。不再依赖通过国有企业获得财政收入。但是目前非市场化的财政收入依然很多，国有企业2007年是16000亿，土地收入有1万多亿，实际可能是2万多亿。各种罚款没收收入，收费收入等，也有很大的规模。差不多10多万亿。这个税收规模已经赶上福利国家了，显然不利于市场经济的发展，除非官员把其中的一半化公为私，才可能是比较合适的财政规模。而这显然会败坏整个政府治理。
市场性的税收和计划经济的税收各一半。在这样的背景条件下，政府很难进行宏观调控，也使得市场经济的水很浅，经济容易波动。其直接后果是，挤占了市场经济发展的空间，内需不旺，依赖出口。
要解决这个问题，就要解放思想，正确理解公共财政，正确理解市场经济，正确理解国有资产的地位和作用，尤其是土地等资产的作用。在市场经济条件下，国家的主权，国家所有的东西和个人所有的东西完全两码事，国家拥有主权，门口有土地，那块土地修一条路，路修完了，地底下是国家的，但不值钱，值钱的是路两旁的个人的房地产。修一条地铁，修完地铁房子猛涨钱，国家主权是没有得到钱的，得到钱的是业主。主权收什么钱？向业主收物业税，这是主权的权利，土地要收土地税，国家不能把土地去卖，而是要向地主收土地税。
市场经济绝不是简单的消费品经济，而是产权经济，资产经济。我们那么大一个国家，英国那么小一个国家，英国GDP我们长期来是努力的目标，最近才刚刚超过他们，我们靠的全是劳动力的增值，靠劳动力超过他们，而不是靠资产。这两年资产涨价了，政府马上打压，像房地产。这是传统观念。资产增殖的城市是高质量的城市，哪儿听说便宜的城市是好城市？脑袋还没转过来，思想不够解放。改革开放30年，我们该好好地思考进一步发展的基础了。今后的发展，靠的是资产的发展，而不仅仅是劳动力的发展。
这是非常关键的。只有这样，我们才能真正实现政府职能转变，实现政企分开，政资分开。文件的思路是明确的，但技术上需要进一步开拓。抽象的思路后面包含的逻辑问题都是非常具体的，要不了解这些东西你搞不清楚。
包括我们的政府管理也一样。大家总是认为说机构并来并去什么用？机构不并，职能就不会转变。小机构就想大队伍，我一个人没人，一个光杆司令给我一个部级干部，我马上拉出一个队伍，而且你不用给我钱，我马上可以收钱，给我发块地就行了，实在不行给我划块山地，我都给地搞出宾馆，搞多种经营，我也有钱了。实在不行拉一支城管队伍抓小贩，或者卖摊位，我们还是原来的那种办法。机构不并的话，庙不拆，1998年政企分开根本不可能实现，所有的机构都把企业牢牢地抓在手里。1998年拆掉十几个管理经济的部，拆掉了，政府职能就在组织上转变了。铁道部1998年负债300亿，给他三年任务，说三年扭亏，一年减一百亿亏损。最后没完成任务，于是铁道部还活得好好的。这次搞大交通，也没有并铁道部。如果不把铁道部拆了，很难推动铁道部的改革。如果先把部长撤了，撤完以后当局长，改革或许就推进了。
这实际上是一个机构改革到底是政策手段还是政策目标的问题。我们说机构改革一定要以职能转变为基础，没有职能转变肯定机构改革改不动而且没有意义。但是没有机构改革有时候政府职能就转变不了，有个庙在那儿，和尚就要干活，就要想方设法，尤其像我们全靠自觉的，怎么弄呢？就只有拆庙了。

四、构建宪政政府是改革的重要目标

高全喜：
关于这个文件，暂且不谈它究竟能够落实多少，仅就这个文本，我觉得至少有如下几个方面的亮点，这是我们作为一个学者或者理论工作者应该加以关注的。
第一个亮点，我认为是它提出了一个符合现代社会的政府运作模式，用学术的话语说，它试图通过改革构建一个现代政府政体论意义上的行政体制。关于行政管理体制改革，这个文件说的很清楚，就是转变政府职能，加强宏观调控体系，施行内部分权、限权，“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，权责分明，构建公共政府、法治政府。其实上述改革的途径与目标，就是建立一个现代的宪政政府，一个政府论意义上的公共政体。关于这个问题，我觉得在此有必要做一些学术上的介绍。关于宪政一词，我们很多人有误解，以为它是资产阶级的东西，是自由化的表现，其实并不完全如此，宪政早在资产阶级国家成立之前就大量而且有效地存在过，例如，罗马共和国的宪政，中世纪封建时期的宪政，英国资产阶级革命前的宪政，等等，都是优良的政府行政体制模式，说到底，宪政是一种政制的技艺，一种分权制衡、有效行政的技术，是一种中立性的政制治理工具。既然这个技艺可以达到优良的治理效果，资产阶级拿来用，我们为什么不能拿来用呢？就像飞机大炮，一种是科技技艺，一种是政制技艺，都是可以借鉴学习的。其次，关于政体，学术上也有一个政府政体论，说的是如何配置政府各种权力的行政体制问题，它与宪政密切相关，也属于一种治理技艺。至于在宪政技艺和政府政体的框架之上的政治国家，则是另外一个问题，属于国体和政治合法性议题，在我国，中国***领导中国人民建立的共和国这一革命实践，以及宪法，等等，都已经明确确立了党的国家体制上的领导地位，这些中国现行的基本的政治制度，与宪政技艺和政府政体并不是一个层次的问题。
就这个文件来说，我觉得它的第一个亮色就是在国家政治体制之下，它提出了一个政府体制上改革目标，就是宪政政府，或法治意义上的政府政体制度，这是符合现代政治学原理的，也是适应中国目前政治、社会、经济、文化等多方面的迫切要求的，是基于危机意识而提出的改革方案。具体地分析，这个文件的上述内容，从结构功能上看就是改革现行的行政管理体制，实现政府职能转变，它又分为两个部分。首先，是分权、放权。这在文件中表述为：“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“从制度上”发挥市场在资源配置中的基础性作用，“有效提供公共产品”，“把不该由政府管理的事项转移出去，”等。其次，是有限政府权限内的有效运作，这个文件第一次使用了“权威高效”这个词汇，“把由政府管理的事项切实管好。”“维护国家法制统一、政令统一和市场统一。”
总之，上述两个方面其实就是现代的宪政政府的政体模式，即有效政府和分权政府，这个政府的行政体制，既不是小政府大社会，也不是威权政府一元化社会，而是政府与社会的法治化的两分，政府的归政府，社会的归社会。政府遵循法治原则，强化宏观综合管理协调，致力于“制定战略规划、政策法规和标准规范”，在具体职能部门，则是政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，分权制衡，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。我觉得上述两个方面的行政体制改革，体现的就是宪政政府的分权制衡原则，实现的就是现代意义上的政府政体。大部制的机构改革方案如果顺利实施的话，其中的原则不外乎政府论意义上的这个分权制衡的宪政原则，限权不意味着低效，而是把不该管的坚决交给社会，例如，市民社会、经济事务、NGO等都可以放出来交给社会，但在政府权限范围内的事务，则必须是强有力地依法管理，高效行政。这个文件抓住了政府体制的分权与集权的宪政平衡，这是令人兴奋的，我觉得古往今来，政府治理的技艺是想通的，其中没有多少古今中西之间的重大区别，技艺就是技艺，关键是如何使用。
第二个亮点，是政府行政的法治化诉求。这个文件多次提到法治、法治国家，把政府行政体制上升到“法治政府”的高度。党的十七大提出了建设社会主义法治国家的蓝图，把推进法治视为国家建设的一个重要方面，依法治国成为国家的一个基本国策。显然，这个精神也贯穿到这个文件之中，文件强调

共有7条文章页次：2/7

分页：

9 7 1 2 3 4 5 6 7 8 :

发布日期：2008-9-8 11:13:42 作者：出处：学海

(除特别声明外，本站不拥有文章版权，文章和观点也不代表本站立场。如引用请注明原始出处)

发布人：-----	【大中小】·【推荐好友】·【打印】·【顶部】

[网络荟萃] ·大部制之后中国行政管理体制改革的路径

2008-09-08