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当前国企改革中存在的问题

张炜：党委不能替代董事会和经理层的作用

今年三月，中国建设银行的党委书记兼董事长张恩照涉嫌贪污突然去职；原中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长郭树清旋即走马上任。郭上任后关于完善建设银行公司治理结构问题的谈话引起了人们的普遍关注。他谈到要处理好党委会与股东大会、董事会、监事会及经营管理层之间的关系；强调党委要在企业中发挥政治领导和核心作用，但是不能代替董事会和经理层作用，否则就会造成关系不顺、权责不清、效率低下。

　郭树清显然是个明白人,他深知党组织干涉企业经营管理活动是妨碍中国建设银行实行现代公司治理结构、提高企业市场竞争力的一个主要障碍。所以他上任伊始，就立即破题，提出要解决这个问题。

　　现有的资料表明，从去年九月宣布企业改制到今年三月张恩照下台的半年期间，建行共召开了几十次党委会，对人事任免、经营管理和工资福利等几乎所有的事项作出决定。不仅如此，党委会成员还对所有行政事务都有相应的具体分工。与之相对照的是，作为企业决策机构的董事会，却总共只开过三次会。按照规定，管理层应该提前十天知会董事有关会议的内容定。但是，这个知会期在现实中被缩减为一天。

　　党委会包揽了一切，那么这个党委会又是如何开的呢？作为建设银行最大股东的汇金公司的总经理谢平曾经公开抱怨，建行的党委会 "其实一直就是王雪冰、张恩照这些一把手说了算，其他党委成员在大会小会上都是不吭声，只会附和。"谢平的这个说明可以看作是对建行产生大量坏账和连续两任一把手相继从豪华的金融街走进冷清的看守所的一个最好注解。

　　建设银行是中国政府指定的建立和完善现代公司治理结构的试点企业，而且正在准备到海外上市。也就是说，建行是中国政府要做给外国人和中国人看的一个模范企业。所以，把建行内党的组织和董事会等管理机构的关系视为具有代表性的中国企业管理模式是不过分的。从这个意义上说，郭树清提出的问题，实际上是中国的一个带普遍性的问题。

　　郭树清的聪明之处还在于，他知道党的领导是包括他在内的任何中国人都得罪不起的。他希望解决党组织在企业"一股独大"、妨碍正常经营的现象；同时他又不能得罪这个掌握自己命运的党。于是，郭树清擎起了尚方宝剑 -《党章》和《公司法》。他解释道，根据《党章》和《公司法》，企业党组织和董事会等公司的管理机构在权力的分工上本不矛盾，在执行中产生矛盾是人为制造出来的。郭树清完善企业管理的良苦用心可鉴；不能开罪党组织的尴尬处境可怜；但是对矛盾根源的解释却实为纰缪。

　　事实上，党委会之所以敢于和能够在中国的企业里面处处越俎代庖，其根本原因正是在于《党章》和《公司法》之间的矛盾。《党章》的总纲规定"中国***是中国特色社会主义事业的领导核心"；第三十二条规定"国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行"。试想，作为全国领导核心的一个有机组成部分，又要担负所在企业的政治核心作用，还被赋有保证监督的职能。哪里能少得了权力？虽然《公司法》规定，股东大会和董事会决定公司的经营方针等，但是一旦这个方针与党和国家的方针政策不符怎么办？当然得由充当核心的党及其基层组织来纠正。没有权力，如何纠正？所以当然要赋予企业党组织实际权力。党的组织有了实际权力，股东大会、董事会、监事会的权力可不就成了一纸空文！

　　众所周知，《党章》是全中国所有法律、章程中最具权威性的章程。他的权威性甚至超过了所谓"法中之王"的《宪法》，因为《宪法》和所有其他中国法律都只不过是***中央委员会依据《党章》向其控制的全国人大提出的附属法律而已。如果《党章》与《公司法》的规定在文字上有出入，《公司法》岂有不向《党章》臣服的道理。更何况，党不仅控制了立法，还控制了司法，还控制了军队。具体到企业而言，党控制了企业所有管理层的任命。例如，包括郭树清在内的所有四大国有银行的董事长和行长们都是***的中央组织部考察任命的。有了这一整套的保证系统，企业党组织想要不至高无上都不可能。其实，这也正是郭树清煞费苦心的不愿得罪党组织的原因所在。

　　　郭树清和所有像郭树清那样的有志于在中国建立现代企业治理结构的管理者们应该看到，中国的企业改革发展到今天，谁也绕不过企业党组织作用这道难题。只是，这道难题不是企业家们能够解决的，也不是在企业改革的范畴内能够解决的。只有进行政治体制改革才能解决这道难题，而政治改革却正是中国的执政者们自从一九八九年以来一直回避的。

秦晖：以权敛钱不等于权钱交易

　　如今社会上、乃至许多学者的理论文章中都把目前盛行的一种腐败现象叫做“权钱交易”。例如有权的给有钱的批地、批项目、批贷款、发包工程，而有钱的给有权的以各种名目的“好处费”等等。这种现象实际上是传统时代、自然经济时代就有的权贵敛财、官商勾结、贪污纳贿等腐败之弊的延续与发展。其症结在于权力不受监督，其基础是**主义下“绝对权力产生绝对腐败”的规律。它与市场经济下的交易行为，即商品所有者在没有权力干预的条件下以合意为基础的“等价交换”完全不是一回事。在发达市场经济社会里如果民主法治健全，权力监督与制约机制有效，就能抑制这种腐败；而在非市场经济中只要权力不受制约，吏治照样会败坏不堪即便废除了货币，它还可能会以权敛色，以权敛房、敛车或敛奴仆，乃至以权窃国，形成“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的超级腐败!

　　而“权钱交易”这种提法由于把腐败理解为一种“交易”，便容易导致此弊产生于市场经济的错觉。由此产生种种怀念计划体制、要求限制市场的错误观点。当然，市场机制也有它的毛病，那是在别的方面，决不在于“以权敛钱”。过去50年代初我们都说“资产阶级糖衣炮弹”会造成权力变质，后来在四清、文革中把群众对特权的不满引向“走资本主义道路”的当权派乃至“商品中的资产阶级法权”。其实我国古代并无“资产阶级”，但特权与权贵欺民现象还少吗?只要权力不受制约，地主恶霸、门生故吏、外戚太监、豪奴悍仆等等一切厚黑小人那里“糖衣炮弹”还不有的是，何待乎“资产阶级”?

　　以权敛钱不等于“权钱交易”，最明显的理由就是任何以权敛钱者都不会把自己的权力“卖”出去而使自己成为无权者，而任何“交易”总是以卖方把自己的商品转移给买方并放弃其所有权为前提的。但倘若某个有权者在得到好处后把某种公共的利益(土地、工程、项目等)私自授人，其性质只相当于(公共利益的)看守者监守自盗，它与“交易”是扯不上的。甚至在“卖官鬻爵”这样一种看上去似乎是在“出售权力”的事情当中，“卖官”者也不会把自己的官卖给别人而使自己成为老百姓。实质上这仍是在监守自盗而不是在做买卖。

　　其实，假如“权”真可以赎买，在某种情况下它倒真不失为一种改革思路。如拟议中的“用车改革”就是想用货币补贴为代价换取权贵者放弃坐“官车”的特权，这倒真可以说是一种“权钱交易”。但如果还价合理(不是漫天要价)，而且“卖”方真正放弃了原有特权(不能又领补贴又照样“用车”)，这就是一种进步而绝非腐败了。事实上在许多国家的历史中，只要不是革命而是改良，“以货币赎买特权”都是重要的手段。然而要使这种“权钱交易”能够做得公平，监督权力仍然是必不可少的。

　　还有一种情况是在经济领域的产权改革中，有权者把公共资产出售给有钱者。就成交的双方而言这也可以说是“权钱交易”，而就实质而言这也是看守者在出售他看管但非他所有的权益。由于所有者(“公共”)从技术上讲很难直接出面交易，因此授权看守者进行代理交易便成为无法避免的选择。包括西方国家在内，在国营企业产权改革中都是由政府充当“卖主”的。但这样的交易要具有合法性，所有者(公众)对代理交易的看守者之授权与监督机制亦即民主机制就必需健全有效。有了这一前提产权改革可以成为一种有效率的代理交易，而没有这一前提“产权改革”就难免看守者监守自盗之嫌。

秦晖：卖方缺位与政治体制改革

关于经济改革与政治体制改革的关系，过去人们都这么认为：在一切都由“市长”说了算的体制下，“市场”是不能正常运作的。这个看法并不错。但这个看法只涉及到政治体制这一范畴中的一个方面，即政府职能问题，它与政治体制问题的另一方面或其根本方面，即政府权力来源问题并无直接相关。在上面这个命题中并不涉及“市长”是如何产生的：即使民选的“市长”，假如他什么都要干预，那也会损及“市场”；而任命的或世袭的“市长”假如他无为而治，“市场”也并非不能发育。当然，政治学者可以认为政府职能与政府权力来源二者存在着必然联系：民选的“市长”权力必然受到制约，他只能管选民认为他该管的事而不可能到处弄权。独裁的“市长”则会到处揽事，一切都由他说了算。但这样的联系只是一种逻辑，它与现实未必是一回事。我们在现实中常常见到像70年代的拉美或东南亚式的独裁政治与市场经济的结合。这种结合也许最终预后不良(如目前的东亚危机所暴露的)，但在一段历史时期内会显得颇为“自然”。这就使一些人总结出了“无民主而有自由”之说和“威权主义的市场经济”论。当然，这类言论也分为两种：一种根本否认民主的必要并认为它只是一种“西方价值”，而在“亚洲价值”中那种印尼式的**资本主义可以长存不衰。另一种并不否认民主的价值，但认为它在发展顺序中是应当置后的，即所谓“先市场而后民主”论。当前亚洲危机的发展与印尼等国政局的变化已经给前一种说法以沉重打击，但对后一种说法则似乎并不构成否定，甚至有人还可以说它证明了这种说法。

　　的确，“先市场后民主”即便不是一种“规律”，但它至少是一种存在；即便它不是最好的选择，但至少是选择之一。然而问题在于，在传统私有制国家或资本主义国家中的这种存在，对我们而言究竟能说明什么?

　　传统私有制国家发展市场经济可以说并不存在或基本不存在产权初始界定问题，而只有市场规则的建立与维护问题。对于这后一个问题而言，民主政府还是独裁政府哪个更为有利似乎难以绝对言之，因为如前所述，市场规则能否建立与政府职能直接有关，但与政府权力来源并无直接关系。市场经济需要一个有限政府，一个在竞争领域满足于只当赛场守卫者的政府，但在逻辑上并不能直接说它需要一个民选政府。然而社会主义国家则不然，这类国家搞市场经济，除了市场规则要建立外，更重要的是面临着产权初始界定问题。在进入市场经济之前，这类国家的政府是公共资产、也可以说是全部资产(因为在旧体制下原则上公共资产即全部资产)的看守者，甚至是全部经济资源和生产要素的看守者。而市场经济是要明晰产权的，这就意味着这类国家在进入市场经济时除了要建立并维护规则外，还需要把它看守的公共资产与资源归还于社会(至少归还相当大部分)以设定初始产权。而这种归还，不管具体形式是“分”是“卖”，是“送”还是“赔”，在逻辑上都可以视为一种交易(“分”也可以看做出价为零的“卖”)。而国家则是这场交易中的“卖方”。

　　然而严格来说，国家并不具备“卖方”资格。因为在任何交易中“卖方”必须是交易物的原所有者，而旧体制的特点恰恰是所有权虚化，无论在理论上还是实践上，具体的国家机构都只是这些资产与资源的看守者而非所有者在理论上，公共资产是“人民”的而不是政府官员的，也不是作为小团体的政府机构的。在实践上，政府官员或机构也从不承担资产责任并享有资产权利，否则就不会有贪污之说，也不会有“官花公款不心疼”之现象。因此产权改革与一般交易不同之点就在于它是“卖方缺位”的。由于“人民”不可能直接参与交易，所以产权改革实际上是看守者在出卖其所看守而非其所有的东西。因而公众(所有者)对其的授权与监督便显得非常重要。在授权与监督机制完备的条件下(显然也就是在民主的条件下)，产权改革是合法的代理交易；倘无此种条件，则这一“改革”便无异于监守自盗。由此造成初始产权合法性的可疑将给此后的交易带来严重的扭曲。

　　在一些前计划经济国家，为解决初始产权合法性问题采用所谓“证券民主化”，即看守者向所有者直接返还部分资产、由后者进行初始交易的办法，号称“以起点平等方式产生最初的所有者，以规则平等方式产生最终的所有者”。或者在公众监督下采用公开招标公平竞争方式拍卖资产，收入用于转轨期社会保障开支和提供其他公共产品。或者把那些卖不出去的包袱企业以象征性拍卖方式“送”给中标人，以保证职工就业之类的条件为交换。所有这些方式都各有利弊并存在着争议。但毫无疑问，只有公众监督与民主公开能赋予这些方式的结果以起码的合法性与公信力。同样的方式如果在不民主不公开不受监督的条件下采用，其弊病都会大得多。例如在没有工会、工人毫无谈判能力的情况下“送”掉工厂，所谓保障就业云云就很可能成为空话。“卖”与“分”也是如此。同样搞“证券私有化”，捷克做的要比俄罗斯成功得多，除了一些技术性因素外，捷克的民主远比俄罗斯完善是一个重要原因。在波兰，强大的工会是产权改革中的重要参与方，一时看来它似乎给产权转移添了许多麻烦，远不如掌权的和有钱的私下拍板成交来得干脆。在转轨最初几年间关于“工会吓跑投资者”的抱怨充斥波兰传媒。然而9年过去，工会最强大的波兰却成了东欧各国转轨最顺利、代价最小、经济增长最快的国家。

　　显然，前计划经济国家在走向市场经济中对民主的需要不同于传统私有制国家。后一类国家搞市场经济只要求政府“少管闲事”，而前一类国家搞市场经济则尤其要求政府接受监督。对政治体制改革的特殊需要来自这些国家产权改革中的卖方缺位与看守者代理交易。可以说，在不存在产权改革的旧体制下，以及产权改革完成后的正常市场经济中，民主的重要性都没有这么突出。如果说：“无民主而有自由”“先市场而后民主”之说对于传统私有制国家而言至少是描述了某些事实的话，那么对于前计划经济国家而言这些说法则是完全错误的。

　　进一步的分析还表明，国有存量资本所占比重越大的国家，产权改革越进入存量领域，对民主的需要就越迫切。许多人都认为东欧国家“民主先行”吃了亏，而中国民主缓行则占了便宜。这种比较忽视了一个区别，即包括前苏联在内的东欧国家变革前经济国有化的程度都远远超过中国，产权改革中的卖方缺位及由此产生的监督政府的需要也因而超过中国，所以这些国家若民主滞后，决不会有利于市场经济改革。而中国国有存量资本比重相对较小，前期改革在一定程度上可以绕过它而在增量领域中进行，因此中国的民主缓行在一个时期内是有其相对合理性的，但随着产权改革日益波及于国有存量资本，这种合理性也在淡化，当存量改革大规模推行时，民主缓行论就越发错误了。
　　还应当指出，对于在传统私有制基础上走向市场经济的国家而言，“起点平等”在多数情况下只是个理念问题。因而这些国家的自由主义者、尤其是“保守主义的自由主义者”不那么重视民主(一般认为民主与平等联系更紧)是有其原因的。但前计划经济国家市场经济改革的核心即产权初始分配问题，而“初始分配”就是“起点”，因而起点平等的实践意义便极其突出。从理论上说，由于这类国家原无有产者与无产者之别，在产权问题上“从平等的起跑线出发”并非不可能(农村改革中的平分土地就是一例)。但另一方面，这类国家有权者与无权者之别极为突出，而前者看守着全部公共资产与资源，因而若缺少监督，前者的监守自盗完全可能形成比任何传统私有制国家更为严重的产权垄断，形成极端的起点不平等。而这两种可能性何者成为现实，在很大程度上取决于民主化的成败。前一种可能的实现会带来比传统私有制国家更完善的公平竞争机制从这个意义上说，当年社会主义者为之奋斗的平等愿望并未被否定，而自由主义者当然更乐见其成。而后一种可能的实现会造成比传统私有制国家更严重的社会分裂和从“不公正的伪竞争”到“反竞争的伪公正”的恶性循环而这又会使任何自由主义(包括“消极自由主义”)者的愿望成为泡影，社会主义者当然更应深恶痛绝。因此真正的自由主义者(而不是寡头主义者)在这类国家会比在传统私有制国家更讲民主和更重视起点平等，而真正的社会民主主义者(而不是民粹主义者)在这类国家也会比在传统私有制国家更讲自由，更重视个人权利。换言之，这两者在这类国家应当比在传统私有制国家更能取得一致，更少发生冲突，而它们与推动原始积累的寡头主义和鼓吹整体极权的民粹主义的斗争，将是这类国家在转轨进程中面临的最大的“真问题”。

杨济民：国企股份制改革中“三条路线”的争论

当前，在我国国企股份制改革实践中暴露出来的主体缺位、错位以及越位等问题，充分表明，我国目前进行的国企股份制改革，存在着理论准备严重不足的问题。改革的实践说明，我们仅从形式上机械、教条地照搬股份制模式进行国企股份制改革的做法，在市场经济条件下是很难运行的，它必然造成国企资产大量流失，它必然产生政府官员以及企业当权者腐败问题。改革的实践即反映了我国理论界对全民所有制企业这种先进的人资组织方式认识的肤浅；也反映出我国理论界对西方股份制企业这种比较进步的人资组织方式认识的浅薄。

由于我国国企的股份制改革，是在这种即对自己企业认识“很不明智”；也对他人企业认识“很不清醒”的状态下进行的，因而，改革中出现国企资产大量严重流失和政府官员腐败以及企业集团腐败等现象，即是自然而然的事、也是不可避免的事。因此，引起社会广泛争论也是自然的，前些时候的郎咸平与主流经济学派的争论也是必然要发生的，因为中华民族的脊梁人物是不会沉沦的！尽管这种争论无果而终，尽管争论留下很多遗憾，尽管股份制改革不能停止，但是在事实面前改革使一切热爱公有制制度的仁人志士的心情更加沉重这确是不争的现实。中国国企股份制改革的出路何在？中国全民所有制企业改革的前途是什么？不能不引起信奉马克思主义的人们深刻思考！中国的国企改革确已到了最关键的十字路口。

我国现在的国企改革，是在“两权分离”理论指导下进行的。但是，当“两权分离”理论已走到极限的时候，实践证明这个理论已无法解决国企改革所面临的各种矛盾。中国国企改革急需理论创新和突破。当前摆在我们面前主要有以下“三条路线”供人们选择。

第一条路线：从公有制中全民所有制的具体实现形式国家所有制出发，首先继续按照两权分离理论，把由各级政府管理国企的体制改革为由国资委管理的体制，然后由国资委各级官员代表国家专门行使所有权，成为国企股份制改革企业的“行政股东”；然后国资委以出资人（股东）身份以行政方式任命董事会、监事会和懂事长、监事会主席等，再然后由董事会决定总经理以及总经理体系。这是目前一些大型国企股份制改革的基本路线。

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发布日期：2006-10-23 15:32:19 作者：张炜出处：

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2006-10-23